当前位置:首页 > 杏耀政府采购文章列表 > 查看文章
工程类政府采购中评标存在的问题及改进研究
发布时间:2019年1月20日 点击次数:249
评标作为公开招标最为关键的环节对政府采购的效果起着至关重要的作用。我国工程类政府采购评标实践中还存在着评价指标不全面、指标权重设置不合理、评标方法不规范、实际操作性差等诸多问题。以专家评分法、层次分析法和模糊评价法为基础建立综合评标模型,对工程类政府采购评标决策将起到有益的促进作用。

关键词:工程类政府采购 公开招标 评标 层次分析法  权重

一、引言

工程类政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程的行为。本文的工程,主要指建设工程,包括建造房屋、土木工程、建筑装饰、设备安装、管线铺设、兴修水利、修建交通设施、铺设下水管道、改造环境等建筑项目的总承包勘察、设计、建筑材料、设备供应等。目前,工程类政府采购是我国政府采购规模中份额最大的部分,并且近年来规模和份额不断扩大。与其他类别政府采购相似,政府采购的主要方式是公开招标,而评标是其中最为关键的环节,评标决策对政府采购的效果起着至关重要的作用。

评标过程实质上就是一种决策,是从若干个投标方案中选择出最佳投标方案的过程。工程类政府采购的评标决策对象是投标方案,而投标方案往往是工程项目拟在实施过程中多个方面的综合描述,是典型的多目标决策。并且由于工程评标中涉及的许多经济、技术概念都充满了模糊属性,如工程项目评标中时常涉及的管理水平、人员素质、社会信誉、技术力量等,所以评标决策也可以看成是一种模糊评价。但建设工程施工是一个相当复杂的实际问题,同时也是具有多个目标的决策问题。在工程项目中,我们的理想目标是获取报价最低、工期最短、施工质量最好的投标商,但是这样的投标商在实际中并不总是存在。加上我国评标实践中,由于评价指标不全面、指标权重设置不合理、评标方法不规范、实际操作性差等诸多问题的存在,使得单一的模糊评价法并不能一劳永逸地解决评标中所有的问题。因此,在现有方法的基础上,设计综合评价模型就显得尤为重要。

二、政府采购评标的相关理论

目前,国内政府采购评标的理论依据主要是根据多目标决策理论和模糊评价理论,在工程类政府采购项目中尤其如此。其原因主要有两点:第一,任何工程类政府采购项目不可能绝对完美,正如俗语所谓“什么都好,就是贵”;第二,工程类政府采购项目能够被立项,一般承担着多种职能,仅仅靠能够量化的经济数据进行评价,可能会有失偏颇,政府毕竟承担着一些经济以外的职能。

(一)多目标决策理论

决策分析是在系统规划、设计和制造等阶段为解决当前或未来可能发生的问题,在若干可选的方案中选择和决定最佳方案的一种分析过程。在分析过程中,如果系统方案的选择只取决于单个目标,这类决策问题称为单目标决策,或称单目标最优化。反之,如果系统方案的选择取决于多个目标的满足程度,则称这类决策问题为多目标决策,或称为多目标最优化。在社会经济系统的研究控制过程中我们所面临的系统决策问题常常是多目标的。这些目标之间相互作用,充满矛盾,使决策过程变得非常复杂,从而让决策者难以做出准确的决策。这类具有多个目标的决策分析就是多目标决策。

多目标决策方法是从20世纪70年代中期发展起来的一种决策分析方法,现在已经广泛地应用于工艺过程、工艺设计、配方配比、水资源利用、能源、环境、人口、教育、经济管理等领域。

1.处理多目标决策问题时应遵循的原则

(1)在满足决策需要的前提下,尽量减少目标的数量。(2)分析各个目标的重要性程度,进而分别赋予不同的权数。

2.多目标决策方法的主要种类

(1)目标规划法。对于每一个目标都事先给定一个期望值,然后在满足系统一定的约束条件下,找出与目标期望值最近的解。(2)化多为少法。将多目标问题简化成只有一个或两个目标的问题,然后用简单的决策方法求解,最常用的是线性加权求和法。(3)重排序法。把原来不好比较的非劣解通过其他办法排出优劣次序。(4)分层序列法。将所有的目标按照重要性程度依次排序,先求出第一个最重要的目标的最优解,然后在保证前一目标最优解的前提下依次求下一目标的最优解,直到最后一个目标为止。(5)多属性效用法。首先将所有的目标都用效用函数来表示其效用程度的大小,然后通过单个目标的效用函数构成多目标的综合效用函数,以此来评价各个可行方案的优劣。(6)直接求非劣解法。先求出目标方案的一组非劣解,然后按照事先确定好的评价标准从中找出一个满意的解。(7)层次分析法。把目标体系按照自身的结构顺序展开,求得每个目标与决策方案的计量关系。(8)多目标群决策和多目标模糊决策等。

(二)模糊综合评价理论

在实际问题中,我们经常要比较不同的事物然后择优选取。然而,同一事物往往有多种属性,人们对这些属性的评价,不是简单的“好”与“不好”,而是用模糊语言分为不同程度的评价。此时在进行比较时,不仅要兼顾到事物的各个方面,还要注意它们程度上的差异。在这种情况下要排出它们的次序,找出最优者,就需要综合考虑,这就是模糊综合决策。

简单地说,模糊综合决策就是应用模糊集方法通过对事物所涉及到的因素进行单一决策,然后综合各方面的情况,给出该事物的一个总体决策。模糊综合评价是运用模糊数学理论对系统进行综合评价的一种方法。

模糊综合评价可以用来对公共管理中的人、事、物进行比较全面、正确而又定量的评价。评价者从考虑问题的诸多因素出发,参照有关的数据和情况,根据他们的判断对问题分别做出“好、较好、一般、较差、差”等程度的模糊评价,然后通过模糊数学提供的方法进行运算,就能得出定量的综合评价结果,从而为正确决策提供依据。它具有结果清晰、系统性强的特点,能较好地解决模糊的、难以量化的问题,适合各种非确定性问题的解决。模糊综合评价法的最显著特点是:

(1)能够相互比较。以最优的评价因素值为基准,其余欠优的评价因素依据其欠优的程度得到相应的评价值;(2)可以依据各类评价因素的特征,确定评价值与评价因素值之间的函数关系(即隶属度函数)。确定这种函数关系有很多种方法,例如:F统计方法,各种类型的F分布等。

三、国内工程类政府采购评标的研究回顾

公开招标是政府采购的主要方式,评标作为公开招标中最为关键的环节,在国外有比较全面的研究,其中主要包括评标标准和评标方法方面的研究。

(一)有关评标标准的研究

国外学者们做了大量关于影响评标因素的研究,其中的很多研究成果在工程界得到了广泛应用,其中阿尔苏戈尔的观点被广泛采用。根据阿尔苏戈尔的分析,评标因素可以分为以下九类:财务风险、招标文件理解、投标文件完整性、项目位置、投标商资质、投标商经验及信誉、施工能力、替代方案以及投标商组织机构。业主可根据项目的特点,从上述九类中选择适合自己项目的评标因素作为评标的标准。

(二)有关评标方法的研究

目前世界上大多数国家现行的评标方法,基本上都采取最低价中标的原则。这种评标方法力求最佳的经济效益,鼓励价格竞争,但这种方法适用范围不大,而且存在很多问题和弊端。班维尔(Banwell)和哈里斯(Harris)在1964年就曾指出这种最低价定标原则是“不切合实际的”。英国建筑工业研究与信息协会(CIRA)在1976年的报告中更加明确地论述了这类方法的局限性,并对这种评标方法进行了初步的改进工作。英国科学与工程研究会的莫纳(Merna)和史密斯(Smith)在1990年共同发表了一篇文章,指出根据最低价中标的原则在投标过程中经常会出现“低价自杀标”(Suicidal bid)和“误解标”(Misconceived bid),导致工程项目合同无法执行,从而让业主蒙受巨大的经济损失。文章提出要从多种因素和多个角度去评价投标,但并没有提出具体的评价方法。科尔尼(Kearney)在1995年提出运用数理统计原理来鉴别不合理的低价标。2001年7月,欧盟委员会组建了EMAT任务团来研究政府投资的建设工程在评标中如何预防、检测和排除不合理的低标价,并且制订了相关的评标程序、标准和方法。

(三)我国政府采购评标的相关研究

1.政府采购的效益及其评价的研究

童道友(2012)认为政府采购的经济效益由规模采购的效益、节约成本的效益、加强管理的效益、采购存量调整的效益和政府采购的宏观经济效益等共同构成。张得让(2014)提出从采购的经济效益、社会效益和综合效益三个角度来综合评价政府采购的总体效益。姜美娟(2014)运用数学模型对政府采购资金的使用过程和结果进行了评价。殷彦谋、张前枝(2005)构想了政府采购的有效监督体系,其中包括健全内部监督机制、规范操作行为,完善采购法体系、实现依法监督,强化外部监督机制、实现全程监督等。陈相富、盛荣永(2015)设计了政府采购绩效评审的指标体系。

2.政府采购中评标机制的研究

关于这方面的研究学者主要是从指标体系和绩效评价等方面来进行探讨。金海水(2008)对价格、信誉、服务等复合指标进行了细化分解,提出建立全面综合的评标指标库,为政府采购评标制定了框架体系。贺华安(2013)从时间和成本两方面入手,构建了政府采购运行效率的评价指标体系。麻瑞立等(2010)建立了分解为商务指标、技术指标和管理指标的评标指标体系。王小谦(2017)对政府采购评标体系进行了定性分析。王晓红等(2010)总结出政府采购中用于选择供应商的指标体系。王远(2013)运用专家咨询法和层次分析法构建了政府绿色采购指标体系。随着决策科学的发展,人们越来越多地将评价决策的数学方法运用到评标决策中,如层次分析法、模糊综合评价法、神经网络分析法等逐渐形成了现代评标的理论和方法。本文所关注的是如何根据政府采购的实际情况,建立起客观实用的政府采购评价指标体系来进行科学的评标,以期可以为政府采购的评标决策提供帮助。

四、我国工程类政府采购的现状

我国政府采购主要采用以下方式:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购以及询价采购,其中公开招标是政府采购的主要采购方式。公开招标又叫竞争性招标,是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标,招标人从中择优选择中标单位的招标方式。招标公告应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布,招标公告应当载明招标人的名称和地址,招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。按照竞争程度,公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。

1.工程类政府采购的集中采购

我国工程类政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。对纳入集中采购目录中的工程类采购实行集中采购,对没有纳入集中采购目录而达到政府采购标准限额以上的工程类采购实行的是分散采购。从中可以看出,集中采购和分散采购的划分标准就是该工程类采购是否被纳入集中采购目录。

在集中采购中,被纳入政府集中采购目录中的工程类采购要委托集中采购机构代理采购,被纳入部门集中采购目录中的工程类采购可以委托集中采购机构也可以委托有相关资格的代理采购机构。《政府采购法》规定,采购人采购纳入政府集中采购目录的政府采购项目,必须交由集中采购机构组织采购,这是带有法律强制性的,采购人对此没有选择权,不能擅自将纳入政府集中采购目录的项目委托给社会中介机构办理。2016年全国政府采购规模继续保持快速增长,采购规模为31089.8亿元,剔除一些地方以政府购买服务方式实施的棚户区改造和轨道交通等工程建设项目相关支出5358.5亿元,全国政府采购同口径规模为25731.4亿元,较2015年增加4660.9亿元,增长22.1%,占全国财政支出和GDP的比重分别为11%和3.5%。

从政府采购结构来看,货物类采购规模占政府采购总规模比重下降,工程类采购比重相对稳定,服务类采购比重上升明显。2016年,货物类采购规模为7240亿元,较2015年增加668.6亿元,增长10.2%,占全国政府采购同口径规模的28.1%,较2015年下降3.1个百分点。其中,台式计算机、车辆等通用设备采购规模下降8.4%;医疗卫生、教育科技领域的专用设备采购规模增长6.9%;医药品采购规模增长19.5%。

2.工程类政府采购的公开招标

在我国,公开招标是政府采购的主要采购方式。公开招标是《政府采购法》和《招标投标法》中明确规定的主要采购方式,这种采购方式有利于保证工程质量,提高工程建设的效益;同时还有利于规范建筑市场秩序,防止腐败,加强廉政建设。我国《政府采购法》规定,无论是纳入集中采购目录中的工程类采购,还是标准限额以上的分散采购,只要是超过公开招标数额标准的工程类采购都要采取公开招标方式进行招标。

招标采购作为国际上通用的市场物资采购方式之一,其一般机制为:采购单位将要采购的物资品种、规格、型号、质量、数量及其他招标条件向社会通告,各投标方根据招标要求参与竞标,在公开、公正、公平的原则下由采购方的评标委员会按招标文件中规定的评标标准和原则,择优选定供应厂商为中标单位,并签订供货合同。

利用招标形式完成工程类政府采购有以下优点:

(1)降低采购成本。公开招标将竞争机制引入交易过程,让更多的投标方相互之间进行质量、价格等多方面的竞争。各个投标方为了取得供应权,占领市场,往往采用降低报价的方法来争取中标。这样往往可以降低采购方的直接采购成本,而且有利于获取性价比高的产品,节省资金。

(2)加强采购管理、规范采购行为。由于公开招标要求必须在合格的供应商中进行,所以在招标前必须对投标方的基本情况进行考察、论证,并按要求对投标方是否合格进行评审复审。因此,招标不仅有利于确定产品性价比高、售后服务好的投标方,而且可以加强采购控制、规范采购行为。

(3)加强工程项目的质量控制。由于公开招标的要求更加严格、规范,并且细化了工程项目的质量标准和验收标准,可以作为质量异议评判处理和损失索赔的科学依据,以便于质量把关和质量追溯,从而更好地保证工程项目的质量。

据统计,2016年工程类采购规模为13630.4亿元,较2015年增加2475.2亿元,增长22.2%,占全国政府采购同口径规模的53%,与2015年基本持平。

五、当前我国工程类政府采购评标存在的问题

(一)政府采购程序存在的问题

各国政府几乎都有一套以招标程序为主,适应各种采购环境的完整的采购程序,从而保证政府采购的竞争、公开、公平等原则的贯彻和社会经济有效目标的实现。但是我国各地在实践中仍然存在许多政府采购程序不规范的现象,突出表现在以下方面:

(1)采购信息发布不规范,透明度有待提高。实际工作中存在着招标信息只在地方性媒体披露,不在全国性指定媒体披露的现象,信息披露的范围和广度很有限。

(2)采购方式选择不规范。政府采购的方式有很多,具体采用哪种方式都有严格的法律规定。但我国一些地方在政府采购方式的选择上非常随意,没有按照规定进行科学选择。

(3)公开招标采购程序不规范。政府机构为了维护其局部利益,存在采用化整为零、降低单项采购规模等方式来规避公开招标的情况。投标资格审查程序过于简单,对投标方是否真正有履约能力或其投标是否真实可靠没有把握,经常出现虚假中标或中标后违约的情况。有些地方虽然招标程序较为公开,但具体的评标程序却不够严密,特别是在一些大型项目的采购过程中,掺和了少数行政领导的意志,人为地影响了采购活动的客观公正性。另外,我国的评标标准存在重价格轻质量、重表象轻内涵的普遍现象,往往不能全面客观地进行评标。

(二)采购评标决策中存在的问题

1.指标设置不能充分反映政府采购的目标

由于政府采购的特殊性,《政府采购法》第九条规定,政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标,如保护环境,促进就业,重视弱势群体等。从本案例中可以看出评标因素的设置只侧重从经济和技术的角度来评价投标方案,而对于社会效益考虑甚少。任何指标体系的设置都应该从总目标出发,以总目标的有效实现为原则。因此,政府采购的评标标准应能够充分体现政府采购的目标,工程类政府采购也不例外,而现行的评标标准中却没有能够体现出政府采购的宏观经济政策。

2.指标权重人为操纵性大

所谓常权,是指评定因素的权重在确定之后就保持不变。可是,在实际的招标项目中,每个工程都有自己的特点,而且招标方所追求的目标也不尽相同。这些特征都要求对常用的评定因素有所选择,评定因素的权重也应该针对不同特征的工程项目有所调整。

但笔者接触的评标案例中,权重有时只是对评委们的意见进行相应的纯数学处理,或者是根据评委们的经验加以确定。权重本应该反映指标的重要性程度,在确定权重时,由于评委来自不同的专业领域、工作部门,因此对指标关系的认识会存在差异,会各有侧重,得出不同的意见。得到的指标权重不能客观地描述各个评委看法的差异性,也不能对其中的确定性信息和不确定性信息加以合适的利用,主观随意性大,或者因为盲目采用的数学模型造成指标权重偏离实际情况。

3.对评价指标的规范化处理不够合理

现在评标一般分为技术标和商务标评审,由于技术标在评审时没有定性指标,所以造成技术标评定走过场,主要是进行商务标的评审,不能真实地反映各个投标方的差距。

4.评标专家评标容易出现寻租行为

我国当前处于市场经济的转型期,各种法律监督激励制度不够健全。个别投标者对部分评委施加影响,使评标专家出现寻租行为,从而损害公共利益。而且评标专家的水平参差不齐,受自身专业、经历、偏好等的影响,对评标有较大的主观性,科学性不高,对于最后评标的结果也没有实践检验和总结。

总之,评标作为政府采购的一个重要环节,其公平和公正与否,直接影响政府采购的质量和信誉。而评标标准是评标定标的客观衡量尺度,其科学合理性直接影响评标专家的评标行为以及评标结果的公正性。评标标准不规范导致了政府采购实践中评标标准的拟订混乱。招标代理机构在没有科学的评标标准参照和严格的监督约束的情况下,制订评标标准随意性、盲目性大,不能满足科学评标的要求。政府采购中的许多不规范行为与评标标准不规范有着直接的关系,评标标准的规范和完善是当前政府采购急需解决的重要问题。因此,目前最重要的是要建立科学合理的评标模型,以确保招标投标制度发挥其应有的作用。

六、工程类政府采购评标模型的改进

(一)评价指标

《招标投标法》第四十条规定:“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法,对投标文件进行评审和比较”。因此,评标标准设置的透明、客观、公正、公平程度直接关系到政府釆购招标成果的优劣。

笔者通过调研近20个工程项目的评标文件,从中筛选出了两个层次上的多个指标,从而构建出一个专家评价指标体系。该体系中包含了准则层的五大指标,以及子准则层的23个指标,如表1所示。



(二)评价权重

层次分析法(analytic hierarchy process,简称AHP)是一种能将定性分析与定量分析相结合的系统分析方法,是美国匹兹堡大学教授萨堤(A.L.Saaty)在20世纪70年代提出的一种系统分析方法,也是一种对人们的主观判断进行客观描述的有效方法。

AHP具有思路清晰、方法简便、应用面广、系统性强、便于普及推广等优点,是用来分析多目标、多准则的复杂问题的有力工具,可以用作人们工作和生活中思考问题、解决问题的一种常用方法。使用AHP法进行决策是决策科学化的巨大进步,AHP将人们的思维过程和主观判断转换为数学语言,不仅简化了系统分析与计算工作,而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性,适用于解决那些难以完全用定量方法进行分析的决策问题。

应用AHP解决问题的思路是,首先把要解决的问题分层系列化,根据问题的性质和既定的目标,把问题分解为不同的组成因素,按照因素之间的隶属关系和相互影响将其分层归类组合,形成一个有序的、呈阶梯状的层次结构模型。

在对评标指标成对比较时,使用两两比较法进行判断矩阵的构建,并根据重要程度对其赋予权重值,表2是比较时候所采用的准则,从中我们可以对其权重值和各个原则有一个清晰的认识。



对矩阵进行一致性检验

如果检验结果不合格,需要请各位专家重新打分,对其评价值进行调整,直到满足检测指标CR<1为止。

CR=CI/RI其中CI=λmax-n/n-1

式中,n为判断矩阵的阶数,λmax为判断矩阵的最大特征值(见表4)。


层次分析法更加适用于影响因素多、具有多层次、指标多的问题,在处理不确定性因素上具有很好的效果,同时还可以结合自己的情况和经验进行判断,可以说这种方法结合了定性和定量两种方法的优点,是一种组合方法。

(三)综合评价

多指标综合评价是把多个描述评价对象不同方面并且量纲不同的指标,转换成无量纲的相对评价值,综合计算这些相对评价值从而对评价对象做出一个整体评价的方法。多指标综合评价的结果,是从抽象程度上对评价对象一般水平或趋势的数量描述,这种描述由于具有整体性和全面性,所以往往具有实际的社会经济含义。

把评标过程看成是一项系统决策过程,选择多目标决策的综合评价方法是科学的、合理的、可行的。运用这种方法来进行评标决策,首先要根据需要筛选出某一具体工程的评标指标体系,接下来要对筛选出来的每一子准则层的指标进行具体的评价量化,指标的量化要直观实用,并且要简单易行。

借助模糊综合评价方法中模糊语言判断的概念,取评价集合A={A1,A2,A3,A4,A5}={优,良,满足,较差,差}五个等级,其中五个等级区间分别为优(0.8~1),良(0.6~0.79),满足(0.4~0.59),较差(0.2~0.39),差(0~0.19),专家根据投标方的具体情况进行打分。当某一指标等于0时,表示投标方案的该项指标完全无法满足招标工程的要求,而当指标达到1时,表示投标方案的该项指标对招标工程而言是最优的。首先由专家确定其属于的等级,再在该等级范围内确定其具体的值并给出具体的得分,将其得分平均即为该指标的隶属函数。

七、结语

目前,我国仍然是一个发展中国家,市场经济还不发达,政府在基础设施等公共建设和为经济社会的良好发展而提供的社会公共服务等方面投入较大。按理,政府采购规模应该有更大的提高。但从我国目前各省市的实施情况来看,政府采购主要局限于一些财政拨款的设备和车辆购置、少数市政建设工程以及采购限额以上的一些易于操作且相对标准化的产品上,而对于非标准化的产品、工程及服务,则仍未实行规范的政府采购制度。这说明我国实施的政府采购工作还在起步阶段,大量的采购行为还没有得到规范。毫无疑问,工程类政府采购的评标实践仍然有待完善。

本文从工程类政府采购评标中存在的一些问题出发,提出了一套完整的评标模型设计,对指导各级政府工程类采购评标应该有一定的帮助与借鉴意义。但鉴于笔者的水平有限,本文对工程类政府采购评标指标体系的研究还不尽完善,在今后的工作中可以进一步结合工程管理的经验,通过工程项目施工中每一项指标的完成情况来考察该指标体系。另外,指标的量化方法和综合评价的计算方法还存在进一步完善的可能。