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政府采购公开透明实现的路径分析
发布时间:2019年1月14日 点击次数:119
理论和实践都已证明:公开透明是最好的防腐剂,即预防和制约腐败的利剑。当然,公开透明对于政府采购的重要意义更是不言而喻。那么,如何才能实现政府采购的公开透明呢?或者如何才能保证公开透明政策的具体实施呢?本文构建了公开透明政策执行的分析框架,然后基于分析框架,试图提出完美执行政府采购公开透明政策执行的实现路径,以期和同仁探讨,也希望给予实践部门以启示。
    
政府采购公开透明政策执行的问题分析

(一)政策本身:政府采购公开透明的目标和内容。

政府采购公开透明政策在《政府采购法》中有明确的规定,即该法第三条“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”。除此之外,还有《政府采购法实施条例》第八条“政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。采购项目预算金额达到国务院财政部门规定标准的,政府采购项目信息应当在国务院财政部门指定的媒体上发布”,以及第十条“国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准,推动利用信息网络进行电子化政府采购活动”等明确规定。归纳总结我国现有的法律、法规、规章和具体实施政策文本,有关政府采购公开透明政策的具体目标和内容主要体现在在采购项目信息公开、采购文件公开、中标或成交结果公开、采购合同公开、投诉处理结果公开等方面。从这些政策文本的要求上不难看出,政府采购信息政策采取是“以公开为原则,不公开为例外。”随后的有关财政部门和地方各级人民政府的相关执行性规定则进一步细化了政府采购信息公开的要求,即将政府采购信息公开的范围扩大到采购预算、采购过程、采购结果、采购合同及履约情况等采购活动的全过程。

综上,就政府采购公开透明政策本身而言,现有法律法规做出的明确界定,也就意味着该政策属于政策目标明确的范畴,不适用模糊政策执行范畴。这就说,在中央政府采购公开透明政策目标明确的情况下,关键在于政策如何落实,即主要看各级各地政策执行者、政策执行技术手段、政策执行机制(如激励机制、监督机制)等要素如何发挥作用。

(二)政策执行者:政府采购公开透明的参与者。

根据我国《政府采购法》的规定以及政府采购政策执行的实践,所有参与政府采购政策执行的机构都是执行者。这主要包括采购监督部门、集中采购机构、社会采购代理机构、采购人等。在我国目前复杂的政府采购政策执行组织体系中,最为重要的组织当属财政监督部门和集中采购代理机构。这是因为,财政监督部门负责政府采购公透明政策的监督与管理,集中采购组织负责政府采购公开透明政策的贯彻与落实,二者的职责范围贯穿政府采购的全过程,同时也贯穿政府采购公开透明政策执行的全过程。除此之外,还要特别强调的是我国《政府采购法》对于各级财政部门的职责规定,即政府采购的监督部门。这就意味着各级财政部门不仅是公开透明政策的制定者,还是公开透明政策执行的监督者,承担着组织协调政府采购公开透明政策的制定、执行和监督的多重角色和任务。

就政府采购公开透明的政策执行者而言,各个执行者能否达成共识,并形成统一行动尤为重要。这也是决定公开透明政策能否得以有效贯彻执行的关键因素。就目前而言,我国政策采购公开透明政策涉及的执行者非常广泛,由于行业领域和主管部门的不同,执行组织也就分散于不同行业领域,并隶属于不同的行业主管部门。具体说来,执行政府采购公开透明政策的组织至少包括财政部门、发展与改革部门、建设部门、环保部门、交通部门、科技部门等,而这些部门之间的协调沟通需要构建和谐互动的关系,更需要形成一个长效机制。从实践上看,我们目前各级各类政府采购参与人,或称政府采购公开透明政策的执行者越来越深刻的认识到公开透明的重要意义,也感知到了公开透明已经是大势所趋、人心所向,并且也已采取了积极行动去落实政府采购的全程公开透明。但是,应该看到,政府采购的全程公开透明涉及了政策执行者的理念、价值判断以及相关利益等复杂问题。为此,如何建立政策执行者公开透明的持续动力机制仍是一个需要探讨的问题。

(三)执行机制:政府采购公开透明的执行各环节。

政府采购公开透明政策的执行包括众多环节或机制,这其中最为重要的当属激励机制和监督机制。理论研究已经表明,激励机制是确保政策执行者具有持续积极性的基础,也是其内在的驱动力;而监督机制则属于外在的驱动力,是政策执行者履职尽责的保障,也是公开透明政策得以顺利实施的重要基础。有效的监督是政策得以顺利实施的重要保证。不言而喻,执行系统的监督机制往往要依附于体制。所以从某种程度上讲“异体监督”要比“同体监督”更加独立、更加有效。但实际上,完美监督从来都应该是“同体监督”和“异体监督”的相互配合,才能相得益彰。

从实践上看,各地都提出了要积极落实财政部提出的政府采购公开透明的具体要求,但是尚缺乏有效的实现机制。这主要表现为缺乏激励机制以及监督机制中的绩效评价机制和惩戒机制。特别是2015年,在《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》中增加了采购需求、采购合同等信息公开的内容后,新增的采购合同公告、采购公共服务需求意见公示、验收结果公告、监管处罚信息公示等的信息公开透明要求,各级各地尚未能建立起政策执行的激励和监督并用的机制,以至于新增事项的公开渠道和公开效果不尽如人意。

(四)执行技术手段:政府采购公开透明的互联网技术。

在政策执行过程中,有效的政策执行手段对政策目标的顺利实现具有重要意义。传统意义上,通常将政策执行手段分为五种,即行政手段、经济手段、法律手段、宣传手段、科学技术手段。但是,应该看到政策执行手段具有某些作用特性,选择、确定合适的政策手段,必须遵循一定的标准和原则。 尽管诸多公共政策研究者对五种政策执行手段的分类并没有达成共识,但是对于充分利用科学技术来助推公共政策执行的认识则是高度一致。为此,当下政策执行过程中,充分利用“互联网+”技术,以提升政策执行的效果已成为时代发展的趋势。

进入21世纪以来,特别是党的十九大确定进入新时代以来,党中央国务院高度重视“互联网+”技术的广泛应用。2018年国务院办公厅连续推出的有关“互联网+政务服务”规范性文件则对“互联网+”技术的应用提出具体要求和时间节点,这也为各地各级政府充分利用“互联网+”提出了明确的指引。政府采购公开透明政策的具体落实,同样也必须借助“互联网+”技术才能更好实现。尽管中央和地方都建立了政府采购公开透明的统一的服务性网站,特别是中国政府采购网作为财政部唯一指定的政府采购信息网络发布媒体、国家级政府采购网站,各项公开的内容不断丰富、获取的便利性也不断增强。但是,就国际通行的标准,即政府采购信息的可获取性、时效性、完整性、可靠性等要求 还有很大的提升空间。同时各地各级信息公开载体——政府采购网站在便民化、便捷性、分类科学性等方面也还有待进一步提高。

政府采购公开透明政策执行的路径优化

不可否认,任何一项政策执行都需要找到适合的模式和路径。我国学者基于理论和中国实践的结合,将政策执行分为四种模式:即部门主导模式、高位驱动模式、政策试验模式和观望等待模式,并认为:政策执行不存在普适的最佳模式,需要根据不同的行动情境,确定有效执行的适合模式,建立相应的体制和机制安排。对于政府采购政策而言,在中央深改委刚刚颁布的《深化政府采购制度改革方案》中,明确提出:深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制,健全科学高效的采购交易机制,强化政府采购政策功能措施,健全政府采购监督管理机制,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。 显然,中国的政府采购公开透明政策的执行应该属于部门主导和高位驱动两种模式的结合体。为此,基于前面的理论与实践结合的分析,我们认为,政府采购公开透明政策的实施应该从中央深改委的要求出发,并以财政部为主导继续加强,尤其是要基于政策执行的影响因素出发,寻找进一步的优化路径。

(一)进一步细化公开透明的目标和内容。

当下我国政府采购公开透明的全流程、电子化是基本要求,也是公开透明政策的基本目标和内容。随着我国政府采购制度深化改革和深入推进,政府采购信息的可获取性、时效性、完整性、可靠性(准确性)将会成为下一步公开透明的要求。具体说来,政府采购信息的可获取性就是确保全社会各界可以方便而快捷地获取政府采购各类信息;政府采构信息公开的时效性则是强调信息公开的及时性、同步性,即社会各界可以随时随地获得,强调即时即刻、动态化的信息公开;政府采购信息公开的完整性是指所获取的信息是完整性,而非碎片化的,强调的是政府采购信息公开的整体性;政府采购信息的可靠性则强调公开信息的准确性、精准性,等等。所以,进一步细化政府采购信息公开的目标和内容是公开透明的持续动力,也是推动公开透明政策不断完善的内在要求。

(二)重视政府采购公开透明政策的宣传教育。

不断加强宣传和教育则是政府采购公开透明政策的重要保障。为此,政府采购公开透明政策的宣传教育应从以下方面着手:一是加强各级各类和形式多样的培训学习。二是重视各类媒体的正向引导;三是充分挖掘各类公益活动的宣传教育潜力。众所周知,理念和价值的引领是改变人们行为模式的根本,而宣传教育最为根本的就是要改变人们传统或错误的理念和价值观,也就是改变人们的认知和行为模式。各种培训学习、媒体的引导和公益的嵌入等则会形成理念和价值引领的良好氛围,进而逐渐深入人心、转变心智、改变行为。

(三)明确政府采购政策公开透明的标准。

政府采购采购公开透明的标准应该在既有目标和内容的基础上进一步强化,这主要表现为:第一,要制定各类公开项目的标准化示范模板。尽管现有法律法规和指标已经做出了规定,但是各类项目的标准化示范模板仍然是各个政策执行者最为紧迫的需求,也是得以贯彻执行公开透明政策的重要依据。第二,强化公开内容统一技术标准的广泛应用。在“互联网+”时代下,网络上的公开贵在于技术标准的统一。公开内容的技术标准的统一是公开信息共享共通的基础。第三,要制定各类公开项目的时限。适时在线公开是“互联网+”时代的最大特征,也是政府采购信息公开透明的必然要求。为此,政府采购信息不仅要公开,还要适时公开。

(四)加强政府采购公开透明的绩效评估。

基于财政部公开透明的绩效评估指标体系,应继续强化结果导向的绩效评估和绩效结果的运用。绩效评估可以由不同主体进行,如可以由财政部门自己进行评估,也可以委托第三方进行评估;当然,也可以由行业组织基于行业管理的需要进行评估,也可以由社会组织或者研究机构基于公益目的进行纯粹独立的评估。从我国实践来看,由纯粹公益目的社会组织或科研机构所进行的绩效评估可信度更高。当然,这种评估结果尽管没有强制性,却可以带来社会监督的效果。政府采购监督部门进行的绩效评估则应该高度重视绩效结果的运用,并逐步完善其结果运用的效果,使之成为促进政府采购公开透明的有效监督机制。

(五)明确政府采购公开透明的主体责任。

基于中央深改委《深化政府采购制度改革方案》提出的要求,即要“强化政府采购的主体责任”,可以说政府采购公开透明是所有政府采购人的主体责任,也是各个参与人基于自身职权范围承担应有的义务。具体说来,在政府采购全流程信息化管理中要做到信息公开全方位,即已实施的政府采购信息公开项目由采购人或者委托其采购代理机构负责公开,新增的采购合同、政府购买公共服务项目需求意见与验收结果事项则应由采购人负责公开,监管处罚信息由财政部门负责公开;信息推送要实现全自动,即要按照财政部与各地财政部门发布的数据、接口规范,完成中央、省、市三级网站的无缝对接,实现信息完全自动上传与推送。这样,在明确责任主体的基础上,才能实现信息公开责任主体全覆盖、信息公开无遗漏。